全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣陜西府谷遇財(cái)政危機(jī)：收入不夠開(kāi)工資
2016年07月22日 09:08 來(lái)源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道 作者：王海平 ?原標(biāo)題：財(cái)政收入滑坡樣本：百?gòu)?qiáng)縣陜西府谷預(yù)算“失算”
一份縣級(jí)人大常委會(huì)主任的工作報(bào)告，揭示出了目前經(jīng)濟(jì)下行形勢(shì)下部分地方政府財(cái)政收支的嚴(yán)重壓力。
這份報(bào)告是陜西省榆林市府谷縣人大常委會(huì)主任王乃廷在6月24日縣十七屆人大常委會(huì)第44次會(huì)議上的講話，7月初下發(fā)全文。按常規(guī)，這次縣人大常委會(huì)一個(gè)重要議題是審議政府2015年度財(cái)政預(yù)決算報(bào)告和2016年度預(yù)算收入報(bào)告。
報(bào)告提出，府谷縣2015年度、2016年上半年的財(cái)政收支矛盾非常突出，如果算上縣級(jí)財(cái)政的下甩支出，收支平衡則會(huì)被打破。2016年度的財(cái)政預(yù)算安排沒(méi)有實(shí)現(xiàn)“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”的基本目標(biāo)，報(bào)告指出這是很嚴(yán)重的問(wèn)題，如不解決將會(huì)引發(fā)一系列的矛盾和問(wèn)題。
上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授劉曉川指出，這實(shí)際上是政府財(cái)政入不敷出現(xiàn)象較為嚴(yán)重，也顯示出預(yù)算編制的不準(zhǔn)確，反映出地方政府治理水平有待進(jìn)一步提升。
21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者發(fā)現(xiàn)，府谷縣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和財(cái)源較為單一，嚴(yán)重依賴煤炭資源，一旦經(jīng)濟(jì)下行，過(guò)去一系列因?yàn)榭焖俪砷L(zhǎng)而被隱藏的問(wèn)題爆發(fā)。
財(cái)政收入滑坡
府谷縣是全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣、西部十強(qiáng)縣，位于陜西省最北端，與山西、內(nèi)蒙古接壤。雖然沒(méi)有鄰縣神木有名，但府谷的煤炭資源同樣豐富，是國(guó)家級(jí)陜北能源化工基地的重要組成部分。
2016年1-5月，府谷縣地方財(cái)政收入3.47億元，但同期僅工資支出就需要5.75億元，僅憑這一項(xiàng)支出，就消耗光了收入。
報(bào)告提出，按照“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”的財(cái)政支出最低限度要求，前5個(gè)月府谷縣的資金缺口5.48億元。為了維持上述“三?！敝械摹氨９べY”，財(cái)政不得不“挪用”城鄉(xiāng)低保、醫(yī)療救助、臨時(shí)救助（撥發(fā)民政系統(tǒng)）等專款資金7433萬(wàn)元，同時(shí)挪用上級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金5.2億元。
是否可以通過(guò)財(cái)政資金的調(diào)度來(lái)緩解收入的不足？這條路在府谷縣無(wú)法施行，一是財(cái)政出借資金9億多元目前難以收回，二是全縣債務(wù)余額81.9億元（不包括財(cái)政運(yùn)營(yíng)公司擔(dān)保的債務(wù)和國(guó)有企業(yè)貸款）。
上海財(cái)經(jīng)大學(xué)副教授鄭春榮指出，由于地方政府在上報(bào)債務(wù)總量時(shí)心態(tài)不一，“沒(méi)有隱瞞的地方政府，反而獲益了”。根據(jù)報(bào)告，府谷縣因?yàn)閭鶆?wù)沒(méi)有如實(shí)上報(bào)，直接導(dǎo)致了國(guó)家債務(wù)置換額度不足。
從2015年度府谷縣財(cái)政收入看，仍保持著一定的增幅，但導(dǎo)致其“入不敷出”的直接原因在于財(cái)政支出的“盤子過(guò)大”。
2015年度，府谷縣本級(jí)預(yù)算計(jì)劃收入16.5億元，上級(jí)補(bǔ)助2.78億元，本級(jí)預(yù)算收入完成19.28億元，再加上年結(jié)余1.82億元，可安排財(cái)力20.3838億元。預(yù)算支出安排了20.1819億元，因此結(jié)余財(cái)力19萬(wàn)元，從《預(yù)算法》角度看完成了平衡。不過(guò)，如果算上下甩支出的19.75億元，則支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于收入，這對(duì)2016年度的預(yù)算編制造成了極大困難。
2016年，府谷縣財(cái)政局先后兩次向縣人大常委會(huì)匯報(bào)了預(yù)算編制和財(cái)政困境，第一次安排的39.93億元的預(yù)算支出，因?yàn)槭杖氲膰?yán)重下滑，為完成預(yù)算平衡不得不列赤字，這被《預(yù)算法》關(guān)于縣級(jí)財(cái)政不列赤字的法律直接否定。在剔除下甩支出19億多元重新編制預(yù)算后，才達(dá)到了平衡。
不過(guò)，諸多下甩支出是甩不下的，這包括了人員經(jīng)費(fèi)、政策類補(bǔ)貼、重點(diǎn)項(xiàng)目以及預(yù)留經(jīng)費(fèi)，4項(xiàng)總計(jì)約14.656億元。
為了達(dá)到預(yù)算平衡的安排，府谷縣在重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)資金中，扶貧資金僅安排了1500萬(wàn)元，而原本預(yù)留經(jīng)費(fèi)的2.6446億元未做安排，這會(huì)對(duì)突發(fā)事件的處理等帶來(lái)影響，至于其中的政府債券置換資金1.83億元也不得不剔除，直接將政府債務(wù)的壓力轉(zhuǎn)到下一個(gè)年度。
減少政府花錢隨意性
為了達(dá)到預(yù)算平衡，府谷縣不得不最大限度減少支出，如2016年度預(yù)算編制中核減了四套班子等的常規(guī)專項(xiàng)支出400多萬(wàn)元，核減政府審批專項(xiàng)資金3億多元。
同時(shí)，對(duì)各項(xiàng)政策類補(bǔ)貼支出進(jìn)行清理和全面審計(jì)調(diào)查，重新核定補(bǔ)貼范圍、標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)量，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。其中，府谷縣人大常委會(huì)核減供熱虧損補(bǔ)貼3000萬(wàn)元。經(jīng)審計(jì)測(cè)算發(fā)現(xiàn)電廠蒸汽成本價(jià)每噸52.4元，但供熱公司未能按照市場(chǎng)規(guī)則確定補(bǔ)貼及價(jià)格，支付蒸汽價(jià)高達(dá)每噸108元，因此導(dǎo)致了2014年、2015年財(cái)政多撥付供熱補(bǔ)貼共6641萬(wàn)元。
過(guò)往因?yàn)榭h級(jí)財(cái)政收入較好，導(dǎo)致民生補(bǔ)貼項(xiàng)目多、范圍大、標(biāo)準(zhǔn)高、辦法不科學(xué)，缺乏有效監(jiān)督。這種政府的隨意性支配消耗了大量財(cái)政收入資源，如政府公務(wù)公交卡辦卡人親屬持卡乘車，不少公益性崗位人員有雙重身份領(lǐng)兩份工資，一些人單位沒(méi)見(jiàn)面等。
此外，政府投資項(xiàng)目隨意性強(qiáng)。某供熱項(xiàng)目在沒(méi)有任何程序之下，就投資了1.3億元購(gòu)進(jìn)3臺(tái)燃煤鍋爐，對(duì)空氣質(zhì)量嚴(yán)重影響，導(dǎo)致干部群眾意見(jiàn)極大。
有專家認(rèn)為，在過(guò)去經(jīng)濟(jì)高速成長(zhǎng)期間，府谷縣政府安排財(cái)政支出有些盲目樂(lè)觀，而財(cái)政收入來(lái)源單一，依賴煤炭資源，容易陷入“資源詛咒”。
煤炭去產(chǎn)能大背景下，府谷縣則要通過(guò)擴(kuò)大煤炭產(chǎn)能增加收入。為何反其道而行之？國(guó)家去產(chǎn)能政策重點(diǎn)是國(guó)有煤礦，而民營(yíng)煤礦分散經(jīng)營(yíng)不好落實(shí)，擴(kuò)大民營(yíng)煤礦產(chǎn)能，也就增加了政府的財(cái)源。
一旦出縣域，每噸煤炭征收增值稅20元、資源稅12元、個(gè)人所得稅10元、水土保持費(fèi)6元、教育費(fèi)附加2元，5項(xiàng)共50元。2016年1-5月，府谷縣出境煤炭約5254萬(wàn)噸，以此計(jì)算理論上政府可獲得收入約26.27億元。
從產(chǎn)業(yè)角度看，煤炭資源尤其是出境銷售是府谷縣最大的財(cái)政來(lái)源。但因種種管制和審批環(huán)節(jié)，煤炭行業(yè)存在很多非法營(yíng)利行為。因?yàn)槊禾砍鼍称焙蛢?nèi)銷票的價(jià)格差異（約40元），通過(guò)內(nèi)銷票替代出境票，府谷縣2015年稅收流失12.7億元，2016年1-5月稅收流失6.8億元。
上海財(cái)經(jīng)大學(xué)副教授鄭春榮指出，煤炭銷售出現(xiàn)的“內(nèi)、外”票價(jià)格的差異，更反映當(dāng)?shù)匦姓杀竞蜕虅?wù)成本過(guò)高，政府治理水平需要提升。這一劣勢(shì)在經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)被掩蓋了，但到了經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)就成為該地區(qū)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的重要障礙。
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