鄭永年：中國式反腐劍指何處
編者按： 2016年7月4日，天津市第一中級人民法院依法對中國人民政治協(xié)商會(huì)議第十二屆全國委員會(huì)原副主席、中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部原部長令計(jì)劃受賄、非法獲取國家秘密、濫用職權(quán)案進(jìn)行了一審宣判，認(rèn)定令計(jì)劃犯受賄罪，判處無期徒刑，剝奪政治權(quán)利終身，并處沒收個(gè)人全部財(cái)產(chǎn)；犯非法獲取國家秘密罪，判處有期徒刑五年；犯濫用職權(quán)罪，判處有期徒刑四年，決定執(zhí)行無期徒刑，剝奪政治權(quán)利終身，并處沒收個(gè)人全部財(cái)產(chǎn)。令計(jì)劃當(dāng)庭表示服從判決，不上訴。
沒有一個(gè)政權(quán)的清廉是一勞永逸的。人性本惡，一旦有機(jī)會(huì)，人們就會(huì)變得腐敗。這就是說，要保持一個(gè)政權(quán)的清廉，改革是一項(xiàng)永恒的事業(yè)。政權(quán)的外在環(huán)境變化了，政權(quán)就要通過進(jìn)一步的改革來防止腐敗和遏制腐敗。
建設(shè)清廉政府必須通過包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治與行政體制方面的改革而實(shí)現(xiàn)。我在《關(guān)鍵時(shí)刻：中國改革何處去》一書中就從這三步來討論清廉政府建設(shè)。
一、 ?經(jīng)濟(jì)改革
一般地說，在討論清廉政府的時(shí)候，人們大多都會(huì)關(guān)注政治改革，而忽視了經(jīng)濟(jì)改革。但是，歷史的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，經(jīng)濟(jì)改革甚至比政治改革更為重要。
那么，經(jīng)濟(jì)改革如何可以使得政府變得清廉呢？我們可以從如下的具體制度細(xì)節(jié)來理解。最重要的是實(shí)現(xiàn)政治和經(jīng)濟(jì)的分離，在經(jīng)濟(jì)和政治之間建立邊界。如果沒有這個(gè)邊界，政府可以隨意動(dòng)用經(jīng)濟(jì)資源，腐敗就會(huì)變得不可避免。
其次是預(yù)算制度的確立。經(jīng)濟(jì)和政治有邊界，表明政府的運(yùn)作必須“取之于民”。政府本身不是生產(chǎn)者，那么其運(yùn)作所需要的經(jīng)濟(jì)資源只能來自社會(huì)。那么，社會(huì)如何保證政府不會(huì)濫用其從社會(huì)吸取的資源呢？那就是預(yù)算制度。經(jīng)驗(yàn)地看，所有清廉的國家都具有透明的預(yù)算制度。預(yù)算制度可以說是一種“數(shù)量化”的管理。
無論是經(jīng)濟(jì)和政治之間的邊界還是預(yù)算制度，這兩方面最重要的制度在中國仍然處于非常初步的階段。經(jīng)濟(jì)和政治之間還沒有任何邊界。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政治和經(jīng)濟(jì)合為一體。改革開放以來，其中一個(gè)改革目標(biāo)就是“政企分開”。不過，現(xiàn)實(shí)的情況令人擔(dān)憂。首先是私有化。私有化或者民營化的確是政治和經(jīng)濟(jì)之間設(shè)定邊界的一個(gè)有效方法。但民營化了并不是說政府和經(jīng)濟(jì)之間就有了邊界。為什么？邊界是否能得到確立還取決于兩個(gè)因素。第一，是否存在著保護(hù)這個(gè)邊界的法律體系，及其法律體系是否運(yùn)作；第二，政治和經(jīng)濟(jì)之間的力量對比。
改革開放以來，中國的民營企業(yè)得到了很快的發(fā)展，其在國民經(jīng)濟(jì)中的地位也越來越重要。國家在保護(hù)民營企業(yè)方面也有不少努力。例如修改憲法使私有財(cái)產(chǎn)合法化，也通過了《物權(quán)法》來保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)。但是這種法律上的保護(hù)并沒有轉(zhuǎn)化成為現(xiàn)實(shí)的保護(hù)。主要原因在于政治和經(jīng)濟(jì)之間的力量對比還是非常懸殊。中國還沒有改變政治主導(dǎo)一切的局面，政治力量可以隨意越過政治邊界，闖入民營經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。民營企業(yè)如果不和政治權(quán)力合作，那么命運(yùn)就會(huì)非常悲慘。這樣，法律的信譽(yù)無法確立，民營企業(yè)很難通過法律來保護(hù)自己的邊界，它們不得不求助于法律之外的手段。例如通過和政治權(quán)力結(jié)盟，收買政治權(quán)力，而所有這些也滋生出無窮的腐敗現(xiàn)象。
同樣重要的是，沒有政治和經(jīng)濟(jì)的邊界連國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)也難以保護(hù)。在中國，國企既導(dǎo)致了國家權(quán)力的腐敗，也導(dǎo)致了國企內(nèi)部的腐敗。為什么？首先，到今天為止，國企沒有完全企業(yè)化，因?yàn)閲罄峡側(cè)匀槐３种姓墑e。國企老總們與其說是企業(yè)家倒不如說是政治人物。這個(gè)行政級別是國企自己要求保留的還是國家要保留這個(gè)以圖對國企進(jìn)行控制？國家要控制國企的因素可能更為重要。也就是說，國家政治權(quán)力和國企之間不存在明顯的邊界。這樣，國企可以借用國家權(quán)力來發(fā)展自身，而國家權(quán)力可以任意闖入國企而獲得利益。兩者的利益具有高度的一致性。
在預(yù)算制度方面，中國的問題更為嚴(yán)重。簡單地說，中國還根本沒有最基本意義上的預(yù)算制度。預(yù)算最重要的就是數(shù)字細(xì)節(jié)，其他國家預(yù)算中都會(huì)把每一分錢的用處說得清清楚楚。但中國的預(yù)算是沒有細(xì)節(jié)的，所謂的預(yù)算就是大概給一個(gè)數(shù)，也不知道這個(gè)“數(shù)”的根據(jù)在哪里?！邦A(yù)算去了哪里？”的問題更是沒有人可以回答。
實(shí)際上，即使執(zhí)政黨也已經(jīng)意識到，沒有有效的預(yù)算制度，政府官員的腐敗行為很難得到遏制，這些年來，無論是政府還是社會(huì)，很多人都在呼吁建立預(yù)算制度。為什么建立不起來呢？這需要我們繼續(xù)思考。
政治和經(jīng)濟(jì)的分離和預(yù)算制度是清廉政府的宏觀制度條件。要保證官員的清廉，還需要其他很多制度的配合。從其他國家的經(jīng)驗(yàn)看，有兩方面的經(jīng)濟(jì)制度非常有效，一是在發(fā)展早期的高薪養(yǎng)廉制度，二是收入的貨幣化。
高薪養(yǎng)廉至少在一個(gè)社會(huì)發(fā)展的早期是非常需要的。如果從政者沒有足夠的收入來源來維持一個(gè)體面的生活，或者說不能有足夠的正當(dāng)收入，那么權(quán)力“尋租”和腐敗必然流行。為了應(yīng)對這種情況，后發(fā)展中國家就有了“高薪養(yǎng)廉”的實(shí)踐。然而，等社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，高薪養(yǎng)廉的效用就會(huì)逐漸消失。
除了高薪制度，還有一個(gè)非常有效的制度就是官員個(gè)人收入的透明化，而實(shí)現(xiàn)透明化最有效的方法就是官員收入的貨幣化。官員的消費(fèi)水平和其收入水平應(yīng)當(dāng)是對應(yīng)的。貨幣化有利于對官員進(jìn)行監(jiān)督。
在中國的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，還要簡單討論一下“原罪追究”問題。今天，無論是企業(yè)家還是政府官員，凡是手中握有大量的財(cái)富的都感覺到很不安全。因此，一有機(jī)會(huì)，他們都想把財(cái)富通過各種方式轉(zhuǎn)移到國外安全的地方。“原罪追究”的聲音在中國一直非常響亮。這里已經(jīng)陷入了一個(gè)惡性循環(huán)，導(dǎo)致了財(cái)富的加速度流出。
那么，如何跳出這個(gè)惡性循環(huán)呢？根據(jù)西方的經(jīng)驗(yàn)，一個(gè)通用的辦法就是通過制定新法律，規(guī)定在某一時(shí)間段之前的非法收入，免除“原罪追究”，強(qiáng)制或者通過稅收等機(jī)制鼓勵(lì)這個(gè)群體投身到辦學(xué)、社會(huì)慈善事業(yè)等。這樣既留住了財(cái)富，也有益于社會(huì)。然后，在這一時(shí)間段之后，對他們的收入通過以上所討論的種種舉措來監(jiān)管。中國不妨從這些先發(fā)展國家學(xué)習(xí)如何處理這個(gè)問題。要不這個(gè)惡性循環(huán)繼續(xù)下去，要不對此進(jìn)行“去道德化”處理，跳出這個(gè)惡性循環(huán)。兩者可能各有利弊，但從長遠(yuǎn)看，后者的利肯定高過前者。
二、 ?社會(huì)改革
在討論如何建設(shè)清廉政府時(shí)，最容易被人們所忽視的是社會(huì)的改革。不過，歷史地看，社會(huì)建設(shè)對清廉政府的建立怎么強(qiáng)調(diào)都不為過。簡單地說，社會(huì)建設(shè)可以為清廉政府營造一個(gè)良好的環(huán)境，不僅減少官員腐敗的動(dòng)機(jī)，而且也對官員的腐敗構(gòu)成有效的社會(huì)壓力。
腐敗是官員追求私人利益的結(jié)果，即經(jīng)濟(jì)學(xué)上所說的“尋租”。如何減少和控制官員的尋租動(dòng)機(jī)和行為？等到社會(huì)進(jìn)入到中、高等收入階段之后，“高薪”方法需要調(diào)整。這不僅是因?yàn)檫@個(gè)時(shí)候官員無需通過“高薪”也能享受體面的生活，而且也是因?yàn)樵谶@個(gè)階段，社會(huì)成員的教育水平提高，人們對政治參與的要求也開始出現(xiàn)，“高薪”的方法會(huì)變得比較具有爭議性。
根據(jù)歐洲的經(jīng)驗(yàn)，這個(gè)時(shí)候的社會(huì)改革必須到位。社會(huì)改革就是要建設(shè)基本社會(huì)制度，包括社會(huì)保障、醫(yī)療、教育和公共住房等。這些也就是今天中國在討論的公共服務(wù)。社會(huì)制度的建立對減少和遏制官員的腐敗動(dòng)機(jī)非常有效。因?yàn)橛辛诉@些大家都可以得到的服務(wù)，官員就無需通過自己的權(quán)力來獲取。
建設(shè)社會(huì)制度不僅關(guān)乎官員，而且也關(guān)乎一般社會(huì)成員。清廉政府能否建立，社會(huì)整體對腐敗的態(tài)度很重要。一個(gè)社會(huì)如果存在著反腐敗的文化，那么就會(huì)對腐敗產(chǎn)生強(qiáng)大的社會(huì)壓力。但如果一個(gè)社會(huì)普遍接受官員的腐敗行為，對腐敗冷漠，那么社會(huì)壓力難以產(chǎn)生。中國社會(huì)這方面也面臨困難。社會(huì)成員一方面抱怨官員的腐敗，但對一些人來說，一旦自己獲得了權(quán)力，也同樣會(huì)腐?。粚λ麄儊碚f，抱怨官員腐敗，是因?yàn)樗麄冏约簺]有腐敗的機(jī)會(huì)。
社會(huì)改革的另一方面內(nèi)容即培養(yǎng)社會(huì)力量，對清廉政府建設(shè)的影響比較容易理解。這里我們從兩方面理解。第一，如果社會(huì)力量微弱，社會(huì)沒有自我管理的能力，那么就需要政府來管理社會(huì)。這意味著政府的權(quán)力范圍的擴(kuò)大。而政府權(quán)力范圍的擴(kuò)大則容易導(dǎo)致腐敗，因?yàn)檎胃瘮】偸呛蜋?quán)力有關(guān)的。從這個(gè)角度看，中國政府面臨困境。長期以來，中國管得太多，什么都管，什么都管不好。而正因?yàn)檎艿锰?，社?huì)沒有足夠的成長空間，高度依賴政府。政府管不好，社會(huì)又依賴政府，這樣社會(huì)和政治之間就產(chǎn)生了緊張關(guān)系。如何跳出這個(gè)困境？唯一的辦法就是向社會(huì)放權(quán)，或者還權(quán)于民。分權(quán)于社會(huì)，社會(huì)就會(huì)得到空間發(fā)展，社會(huì)就會(huì)逐漸發(fā)展出自我管理的能力。而社會(huì)自我管理能力的提高，就會(huì)大大減輕政府的負(fù)擔(dān)和責(zé)任。也就是說，政府的權(quán)力范圍就會(huì)縮小。而權(quán)力范圍的縮小非常有利于清廉政府的建設(shè)。
第二，向社會(huì)分權(quán)可以培養(yǎng)社會(huì)力量，對政治權(quán)力構(gòu)成制約。中國已經(jīng)進(jìn)入中等收入階段，社會(huì)力量有了長足的成長，人民對政治的期望和參與政治的愿望也在快速增加。這要求政府以加速度改革自身，來滿足社會(huì)的要求。
三、 ?政治和行政體制改革
清廉政府的建設(shè)更需要通過政治和行政體制改革。實(shí)際上，前面所討論過的很多方面的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)方面的改革都必須通過政治改革才能推行下去。
第一是政治內(nèi)部的邊界問題。政治和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)要有邊界，政治內(nèi)部也要有邊界。在中國，一個(gè)突出的問題是政治領(lǐng)域和公務(wù)員領(lǐng)域要確立邊界。任何國家的管理都需要公務(wù)員，主要是專業(yè)人才組成，是非政治性的。對公務(wù)員的廉政建設(shè)，也就是“吏治”，各國已經(jīng)積累了很豐富的經(jīng)驗(yàn)，例如前面所討論的預(yù)算、收入的貨幣化和透明化等。對中國來說，最重要的是要對公務(wù)員系統(tǒng)進(jìn)行“非政治化”。
從清廉政府建設(shè)的角度，這里還有一個(gè)社會(huì)培養(yǎng)政治人才的問題。到現(xiàn)在為止，中國的大多數(shù)政治官員都是從內(nèi)部也就是執(zhí)政黨體制內(nèi)培養(yǎng)出來的。官員都是從低層一級一級地往上提。這里有兩個(gè)主要缺陷：第一是培養(yǎng)干部的封閉性。因?yàn)樵谙到y(tǒng)內(nèi)部培養(yǎng)，干部很容易和社會(huì)脫節(jié)，這些官員在社會(huì)大眾的心目中的合法性也就是認(rèn)可度就經(jīng)常會(huì)成為問題。第二是官僚心態(tài)。中國政治官員和公務(wù)員不分，兩者都是同一個(gè)系統(tǒng)培養(yǎng)，因此中國往往缺少政治家。
如何改善？從公務(wù)員系統(tǒng)培養(yǎng)一個(gè)干部仍然會(huì)繼續(xù)，因?yàn)樗吘故且粋€(gè)重要的途徑。但此外，執(zhí)政黨可以考慮社會(huì)培養(yǎng)干部。社會(huì)培養(yǎng)干部有幾個(gè)方面的好處。第一，社會(huì)培養(yǎng)干部對執(zhí)政黨來說成本很低。現(xiàn)在執(zhí)政黨培養(yǎng)干部什么都自己培養(yǎng)，成本非常高。第二，社會(huì)培養(yǎng)干部可以強(qiáng)化執(zhí)政黨的合法性。原因很簡單，因?yàn)檫@些人從社會(huì)打拼上來，是競爭出來的，社會(huì)的認(rèn)同度就高。第三，社會(huì)培養(yǎng)干部比較清廉。這些人本來就是社會(huì)各方面的精英，社會(huì)和經(jīng)濟(jì)背景比較好，他們出任公職不是為了養(yǎng)家糊口。
——摘自鄭永年《關(guān)鍵時(shí)刻：中國改革何處去》
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